El pronunciamiento sobre la validez de las ordenanzas municipales que crean arbitrios no implica la realización de un control difuso por un órgano administrativo
Corte Superior de Justicia de Lima
Mediante la Resolución N° 20 recaída en el Expediente N° 15368-2016, emitida por la Sétima Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo conSubespecialidad Tributaria y Aduanera (en adelante la Sala), de fecha 04 de setiembre de 2017, se ha establecido que la revisión de las ordenanzas que crean arbitrios municipales, a la luz de los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional, no implica la realización de un control difuso.
La Resolución N° 20fue emitida en mérito a la apelación interpuesta por el contribuyente contra la sentencia de primera instancia que declaró infundada su demanda contra la Resolución del Tribunal Fiscal N° 07730-7-2016 que declaró improcedente la apelación de puro derecho presentada contra las resoluciones de determinación emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco por Arbitrios Municipales de diciembre de 2013.
Antecedentes
Mediante la RTF N° 07730-7-2016 el Tribunal Fiscal declaró improcedente el recurso de apelación de puro derecho presentado por el contribuyente contra las resoluciones de determinación giradas por concepto de Arbitrios Municipales en base a las Ordenanzas emitidas por la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco. El Tribunal Fiscal consideró que, conforme con lo establecido en el Acuerdo de Sala Plena N° 12-2014, no se encontraba facultado para ejercer el control difuso sobre ordenanzas municipales en aplicación de lo dispuesto en la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 04293-2012-PA/TC.
En el Acuerdo de Sala Plena N° 12-2014, el Tribunal Fiscal concluyó que la aplicación de los criterios señalados por el Tribunal Constitucional en las sentencias recaídas en los Procesos de Inconstitucionalidad N°s 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC[1], implica la realización de un control difuso, para lo cual no tiene competencia, pues en los casos en que se verifica que las ordenanzas no explican debidamente los elementos que conforman el costo o no utilizan criterios válidos para su distribución, dicho Colegiado se encuentra obligado a inaplicar la ordenanza y a emitir una resolución de observancia obligatoria. Asimismo, dicho Acuerdo consideraque los parámetros dispuestos por el Tribunal Constitucional partieron de un análisis constitucional, teniendo en cuenta el rango de ley que ostentan las ordenanzas municipales[2], por lo que el estudio de las ordenanzas a la luz de los criterios indicados por el Tribunal Constitucional, conlleva la aplicación de un control difuso, facultad que le fue suprimida mediante la Sentencia N° 04293-2012-PA/TC.
Por su parte, en primera instancia, el juzgado en lo Contencioso Administrativo, confirmó lo señalado por el Tribunal Fiscal, sosteniendo que conforme con la Sentencia N° 04293-2012-PA/TC, los tribunales administrativos, como el Tribunal Fiscal, no están facultados para aplicar el control difuso, ya que dicha atribución se encuentra reservada exclusivamente al órgano judicial según lo establecido en el artículo 138° de la Constitución Política del Perú[3].
Resolución del caso
La Corte Superior señala que en el presente caso es materia de controversia verificar si el Tribunal Fiscal se encontraba facultado para analizar la validez de las Ordenanzas Municipales N°s 400-MSS y 437-MSS en base a las cuales la Municipalidad de Santiago de Surco emitió las resoluciones de determinación impugnadas y verificar si dicho análisis implicaba efectuar un control difuso en sede administrativa, facultad que le fue suprimida a dicho Colegiado, mediante la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 04293-2012-PA/TC[4].
Al respecto, la Sala manifiesta que mediante la Sentencia N° 04293-2012-PA/TC sólo se suprimió la facultad para aplicar el control difuso por parte de los órganos administrativos, más no se suprimió la atribución que tiene el Tribunal Fiscal para analizar la validez de las Ordenanzas Municipales, según los parámetros establecidos en las sentencias recaídas en los Procesos de Inconstitucionalidad N°s 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC.
Asimismo, indica que conforme con lo dispuesto en los artículos 81° y 82° del Código Procesal Constitucional, las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los procesos deinconstitucionalidad y en los procesos de acción popular que queden firmes tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos lospoderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de su publicación. De este modo, correspondía que el Tribunal Fiscal verificara la validez de las Ordenanzas Municipales teniendo en cuenta el mandato establecido por el Tribunal Constitucional.
Igualmente, la Sala señala que la STC N° 04293-2012-PA/TC no dejó sin efecto lo establecido en el Fundamento 63 de la Sentencia N° 0041-2004-AI/TC, que otorgó competencia al Tribunal Fiscal para efectuar el análisis de la validez de las Ordenanzas Municipales en materia tributaria[5], siendo que dicho Colegiado no ha advertido que el Tribunal Constitucional ya harealizado el control constitucional de la estructuración y distribución de costos de los arbitrios municipales, por lo que en el presente caso, y, casos similares, el Tribunal Fiscal no está realizando control difuso, sólo se limita a aplicar los parámetros establecidos por el Tribunal Constitucional.
Además, la Sala indica que lasSentencias N°s 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC[6], han sido emitidas con anterioridad a la Sentencia N° 03741-2004-PA/TC[7], mediante la cual se facultó a los órganos administrativos la aplicación del control difuso, por lo que el criteriocontenido en las primeras no ha sido suprimido.
La Sala agrega que consentir la tesis del Tribunal Fiscal implicaría aceptar que toda aplicación de normas constitucionales o de sentencias de índole constitucional para resolver causas pendientes es efectuar control difuso, lo que no puede ser admitido conforme con lo establecido en los artículos 81° y 82° del Código Procesal Constitucional y el artículo 102° del Código Tributario, que regula la jerarquía de normas[8]. Por último sostiene que la posición asumida por el Tribunal Fiscal implica una vulneración a los derechos de igualdad ante la ley, seguridad jurídica y predictibilidad.
Por lo expuesto, la Sala declara la nulidad de la RTF N° 07730-7-2016 y ordena al Tribunal Fiscal emitir nuevo pronunciamiento con adecuada motivación, esto es, con sujeción a los derechos de igualdad ante la ley, seguridad jurídica y predictibilidad[9].
[1] Las tasas son tributos que se cobran por la prestación efectiva de un servicio y en el caso de los arbitrios municipales comprenden: limpieza, parques y jardines, y serenazgo.
Mediante las Sentencias N° 0041-2004-AI/TC y 0053-2004-AI/TC se establecieron los parámetros para determinar el costo y distribución de los arbitrios municipales.
[2] Artículo 200° de la Constitución Política del Perú
“Son garantías constitucionales
4) LaAccióndeInconstitucionalidad, queprocedecontralasnormasque tienenrangodeley: leyes, decretoslegislativos, decretosdeurgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general yordenanzasmunicipalesquecontravenganlaConstituciónenlaformao en el fondo.”
[3]“Artículo138°.- LapotestaddeadministrarjusticiaemanadelpuebloyseejerceporelPoderJudicialatravésdesusórganosjerárquicosconarregloalaConstitución y a las leyes.
En todoproceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y unanorma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.”
[4] Numeral Cuarto de la parte resolutiva de la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 04293-2012-PA/TC
"DEJAR SIN EFECTO el precedente vinculante contenido en la STC 03741-2004-PA/TC, conforme al cual se autorizaba a todo tribunal u órgano colegiado de la Administración Pública a inaplicar una disposición infraconstitucional cuando considere que ella vulnera manifiestamente la Constitución, sea por la forma o por el fondo."
[5]"63. Esperamos que, en lo subsiguiente, el Tribunal Fiscal no evite efectuar este análisis bajo la excusa de estar supeditado “únicamente a la ley”; incluso, de admitirse ello, no debe eludirse el análisis de una ordenanza municipal de conformidad con la Ley de Tributación Municipal y la Ley Orgánica de Municipalidades. De esta manera, tomando en cuenta que estas normas establecen los requisitos de fondo y forma para las Ordenanzas en materia tributaria, lo adecuado para el contribuyente frente a presuntos cobros arbitrarios es que dicha situación sea resuelta lo antes posible y es evidente que un Tribunal especializado en materia tributaria se encuentra plenamente facultado para realizar esta labor de manera efectiva."
[6] Emitidas el 11 de noviembre de 2004 y 16 de mayo de 2005, respectivamente.
[7] Emitida el 5 de noviembre de 2005.
[8]“Artículo 102°.- Jerarquía de las Normas: Al resolver el Tribunal Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía. En dicho caso, la resolución deberá ser emitida con carácter de jurisprudencia de observancia obligatoria, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 154°.”
[9]Sin perjuicio de lo señalado, el Tribunal Fiscal continúa emitiendo pronunciamientos indicando que no es competente para analizar la validez de las ordenanzas municipales, sosteniendo que el procedimiento contencioso tributario no es la vía pertinente para cuestionar la validez de normas con rango de ley, toda vez que el control difuso de la constitucionalidad de las normas constituye competencia exclusiva del fuero judicial. Ver RTF N° 02288-7-2017, 01684-7-2017, entre otras.